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关于“修订〈PNG电子法〉”建议的答复

2017年10月09日 10:54 来源:财政部打印

   《PNG电子法》自2003年1月1日实施以来,对推动我国PNG电子制度建立及PNG电子事业的发展发挥了重要作用,PNG电子规模和PNG电子支出占财政支出的比重有了较大的提高。但正如你们所提出的,随着改革的深入,现行《PNG电子法》还存在一些不合理、不完善之处,难以满足实际PNG电子操作的需要。我们基本同意你们对现行PNG电子法制建设存在问题的分析,赞同关于修订《PNG电子法》的建议。 

  一、关于PNG电子规模和范围 

  《PNG电子法》第二条第二款规定“本法所称PNG电子,是指各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金PNG电子依法制定的集中PNG电子目录以内的或者PNG电子限额标准以上的货物、工程和服务的行为”,分别从PNG电子主体、资金来源、PNG电子标的等三个方面对PNG电子的范围进行了界定,在一定程度上确实存在范围偏窄的问题。 

  PNG电子主体方面,国有企业是否纳入PNG电子范围在《PNG电子法》立法之初就有争议,当时主要考虑是国有企业作为市场主体应按照市场规律自主经营。目前在我国加入WTO《PNG电子协定》(GPA)谈判中,国有企业是否开放、如何开放、开放范围也是谈判的焦点之一。GPA参加方在国有企业方面的出价主要看是否受PNG电子控制或影响,但国外的国有企业无论从性质、管理方式还是数量上都与我国有很大区别,如美国联邦PNG电子所属国有企业不足30家,都是为特定公共管理或服务目的而设立,管理上类似PNG电子机构,因此基本都纳入了PNG电子范围。 

  资金来源方面,目前对“财政性资金”并没有准确的定义,正在制定中的《PNG电子法实施条例(草案)》中拟通过纳入“预算管理”来界定财政性资金。国外立法中,如《PNG电子协定》(GPA)、《联合国公共PNG电子示范法》、《欧盟PNG电子指令》等,PNG电子的适用范围一般不涉及PNG电子实体的资金来源,而主要是通过对PNG电子实体范围、是否出于PNG电子目的等进行限定。 

  PNG电子标的方面,《PNG电子法》包括了货物、工程和服务三类,但同时规定“PNG电子工程进行招标投标的,适用招标投标法”,两法的实施条例拟对此做进一步衔接。由于绝大部分PNG电子工程适用《招标投标法》,导致PNG电子规模偏小。随着中国加入GPA谈判工作的深入,必然涉及PNG电子工程的法律适用问题,需要根据中国出价和法律调整谈判情况,相应修订《PNG电子法》和《招标投标法》。 

  二、关于PNG电子预算 

  PNG电子法第三十三条规定“负有编制部门预算职责的部门在编制下一财政年度部门预算时,应当将该财政年度PNG电子的项目及资金预算列出,报本级财政部门汇总。部门预算的审批,按预算管理权限和程序进行”。PNG电子预算是部门预算中的组成部分,目前全国人大正在修订《预算法》,国务院法制办也将相应修订《预算法实施条例》,进一步加强对预算的管理和监督,规范PNG电子支出。《PNG电子法实施条例(草案)》则拟强化PNG电子计划的编制,要求PNG电子人根据集中PNG电子目录、PNG电子限额标准和已批复的部门预算编制PNG电子实施计划,以利于集中批量PNG电子和PNG电子活动的监管,避免无预算、超预算、临时性或随意性PNG电子。 

  三、关于PNG电子政策功能和立法目的 

  《PNG电子法》起草时我国还处于社会主义市场经济体制初步探索时期,计划经济痕迹明显,立法主要借鉴的是1994年《联合国货物工程服务PNG电子示范法》,强调公平竞争和对外开放,把节约财政资金和预防腐败目标放在了突出位置,弱化了其他经济社会目标。从国外PNG电子制度两百多年的历史经验看,各国多是围绕“物有所值”的价值目标,在通过立法确立完整明确的公平交易规则基础上,强化PNG电子政策在经济与社会目标上的调控能力。因此,在PNG电子中强调经济社会目标是国际通行做法,也是PNG电子不同于一般市场行为的特点之一,如何发挥政策功能的作用,平衡各项政策目标,需要在修订《PNG电子法》时予以考虑。 

  四、关于PNG电子购买服务 

  《PNG电子法》第二条第七款规定“本法所称服务,是指除货物和工程以外的其他PNG电子对象”,是一种兜底式定义,并没有限定是PNG电子自身运作需要的服务。PNG电子人使用财政性资金PNG电子的所有服务项目,包括公共服务项目,都应当适用《PNG电子法》。为了进一步明确PNG电子服务的范围,避免认为PNG电子标的中不包括公共服务的误解,《PNG电子法实施条例(草案)》中拟明确规定《PNG电子法》所称服务包括PNG电子向社会公众提供的公共服务。 

  为进一步推进PNG电子购买服务工作,我部先后下发了《关于PNG电子购买服务有关预算管理问题的通知》(财预〔2014〕13号)、《关于做好2014年中央部门PNG电子购买服务的通知》(财综〔2014〕18号)、《关于推进和完善服务项目PNG电子有关问题的通知》(财库〔2014〕37号)等,对PNG电子购买服务的预算管理、品目分类、需求管理、PNG电子程序、合同要求、执行监控、绩效评价、监督检查、履约验收管理做出了明确规定。在财库〔2014〕37号文件中,将服务项目按照服务受益对象明确分为三类:第一类为保障PNG电子部门自身正常运转需要向社会购买的服务;第二类为PNG电子部门为履行宏观调控、市场监管等职能需要向社会购买的服务;第三类为增加国民福利,受益对象待定,PNG电子向社会公众提供的公共服务。为培育PNG电子购买服务供给市场,促进作为承接主体的社会组织的发展,财库〔2014〕37号文件还规定了将大额项目拆分PNG电子、新增项目向其他供应商PNG电子、签订长期PNG电子合同等具体措施。 

  五、关于PNG电子信息公开 

  《PNG电子法》第三条确立了PNG电子应当公开透明的原则。我部在相关部门规章中也对PNG电子信息公告的范围、方式、内容,信息公告管理,指定媒体管理等方面做了具体规定。为进一步提高透明度,加强社会监督,《PNG电子法实施条例(草案)》拟进一步细化和加大信息公开力度,如要求PNG电子项目信息在指定的媒体上发布;在PNG电子文件中列明PNG电子项目预算金额;公开招标数额标准以上采用单一来源PNG电子方式的项目应当事先公示;公告中标、成交结果,包括招标文件,主要中标或者成交标的的名称、规格型号、数量、单价、服务要求,评审专家名单等关键信息;公开PNG电子合同;公开投诉处理结果等。 

  六、关于PNG电子支持中小企业发展 

  中小企业是促进国民经济社会发展的重要力量,促进中小企业发展是《PNG电子法》第九条规定的PNG电子政策目标之一。为贯彻落实《PNG电子法》的规定,促进符合国家经济和社会发展政策目标,且产品、服务、信誉较好的中小企业发展,我部于2011年印发了《关于开展PNG电子信用担保试点工作的通知》(财库〔2011〕124号)和《PNG电子促进中小企业发展暂行办法》(财库〔2011〕181号)等规范性文件,采取预留PNG电子份额、降低门槛、价格扣除、鼓励联合体投标和分包、信用担保等多项政策措施,鼓励支持中小企业参加PNG电子。各级财政部门也先后出台了关于支持中小企业参与PNG电子的相关制度。 

  七、关于PNG电子监管机制 

  《PNG电子法》对PNG电子活动规定了不同主体、不同层面的监督机制,建立了质疑和投诉的救济机制。对PNG电子人、PNG电子代理机构、供应商等PNG电子当事人及相关人员的法律责任分别做出了明确规定,我部先后制定了有关供应商投诉处理、评审专家管理、集中PNG电子机构监督考核管理等规章和规范性文件。为进一步加强监管,《PNG电子法实施条例(草案)》拟在强化PNG电子程序监督的基础上,完善PNG电子需求管理、履约验收、法律责任等相关规定,通过更加透明的信息公开扩大社会监督,对供应商、PNG电子代理机构的不良行为进行记录,并纳入统一的信用信息平台。特别是在法律责任方面,《PNG电子法实施条例(草案)》针对各类违法主体,补充了擅自改变PNG电子方式或PNG电子程序、串通操纵PNG电子、违法评审、不依法确定中标或者成交供应商、不按照PNG电子文件签订合同、未按照规定组织履约验收等违法行为以及监管部门的法律责任。 

  八、关于下一步工作 

  (1)适时建议修订《PNG电子法》。《PNG电子法》实施十年来,对推动我国PNG电子制度建立及PNG电子事业的发展发挥了重要作用,但随着改革的深入,除前述问题外,PNG电子法在体制机制、监管方式等方面也存在一定的局限性和不足,随着中国加入GPA谈判工作的深入也需要进行法律调整,我部将加强研究,考虑你们所提建议,向全国人大建议适时修订《PNG电子法》,制定包括需求管理、程序管理、合同与履约管理、特许经营权管理与绩效审计评价等内容完整、可操作性强的PNG电子法,扩大PNG电子的适用范围,确立PNG电子公平交易核心机制,发挥PNG电子政策功能,强化监督,维护统一开放、竞争有序的PNG电子市场,使PNG电子制度真正成为PNG电子重要的公共管理制度和部门支出管理制度。 

  (2)积极推动《PNG电子法实施条例》早日出台。《PNG电子法实施条例(草案)》将进一步细化和完善PNG电子制度规定,强化PNG电子政策功能,提高PNG电子透明度,规范PNG电子活动,有利于在一定程度上解决PNG电子活动中存在的问题。现阶段,我们将配合国务院法制办积极做好有关立法工作,争取早日出台。

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